«Makten må være delt for at mennesket skal være fritt.»
Erkjennelsen av at individets frihet forutsetter desentralisering og maktspredning i samfunnet, er like viktig nå som da sitatet ble formulert av Torkel Halvorsen Aschehoug en gang på 1800-tallet.
Makt korrumperer, og absolutt makt korrumperer absolutt, med Lord Actons ord.
Det liberale demokratiet er en bærebjelke i vår sivilisasjon, og muliggjøres gjennom rettsstaten. Rettsstaten er dets overbygning, struktur og rammeverk. Makt og myndighet er regulert, begrenset og rammet inn av lover og regler gitt av folket, og muliggjør trygghet, engasjement i ulike fellesskap og sikrer individuell frihet.
Men hva skjer med et demokrati dersom folket ikke lenger har hånden på rattet i hverken lovgivningen eller rettsutviklingen?
Vi er i ferd med å besvare spørsmålet.
Redselsfull rettsliggjøring
Siden 1990-tallet har antallet rettighetslover spesielt og rettsakter generelt økt sterkt. Politiske prosesser blir gradvis mindre viktige, og de folkevalgte fremstår mer som talspersoner for øvrige myndighet enn for Kongerikets øverste lovgivende organ.
Makt og myndighet flyttes ut av Stortinget over i andre fora, politikken rettsliggjøres.
Overordnet gir begrepet rettsliggjøring mening til den samfunnsmessige utviklingen vi har vært vitne til i flere tiår, som innebærer at flere og flere enkeltspørsmål og samfunnsarenaer blir preget av omfattende lovgivning og utstrakt byråkratisering. De prinsipielle innvendingene mot dette er åpenbare, men også de praktiske konsekvensene gjør seg mer og mer til kjenne.
Ser vi på den økonomiske veksten i Eurosonen de siste 20 årene er det nærliggende å tenke at dette er blant årsakene til begrenset vekst og mindre innovasjon. Næringslivet må bruke stadig mer ressurser på å håndtere komplekse regelverk, og en enda større andel av arbeidsstyrken må lage og håndheve de samme reglene.
Videre ser vi at stadig flere politiske initiativer og avgjørelser flyttes til rettsapparatet. Politiske spørsmål blir i økende grad forelagt domstolene. Domstoler og andre rettsorganer får økende betydning på bekostning av folkevalgt myndighet, og skillet mellom lovgivning og lovanvendelse viskes ut. Jussen blir viktigere i politisk interessekamp, samtidig som den rettslige arena blir sterkere politisert.
Problemet synes å være størst i USA, men vårt hjemlige klimasøksmål vitner om at heller ikke vi er skånet for rettsliggjøring og politisering.
Grunnlovspolitisering
Den såkalte miljøparagrafen i Grunnloven, § 112, ble først vedtatt i 1992, den gang som § 110 b. Bakgrunnen var anbefalinger fra FN gjennom Verdenskommisjonen for miljø og utvikling. I forbindelse med grunnlovsrevisjonen i 2014 ble miljøparagrafen endret til § 112 og flyttet til kapittel E om menneskerettigheter.
I 2016 saksøkte Greenpeace og Natur og ungdom staten for utstedelsen av en rekke konsesjoner til oljeleting i Barentshavet. Miljøorganisasjonene anførte at staten enten bryter Grunnloven § 112, Den europeiske menneskerettighetserklæringen (EMK) eller at vedtakene var ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil.
Staten anførte på sin side at en slik beslutning tilhører politikere og ikke domstolene, at man ikke kan angripe ett enkelt tiltak for de samlede utslipp, samt at den norske stat ikke bærer ansvaret for utslipp fra olje som utvinnes i Norge, men brennes et annet sted. Staten vant.
Domstolene kan vanskelig klandres for å ta stilling til de spørsmål som fremlegges dem. En miljøparagraf i Grunnloven må åpenbart ha et materielt rettslig innhold, slik Høyesterett fastslår. Det er bare det at stortingsflertallet tilsynelatende har ansett bestemmelsen som en politisk programerklæring snarere enn en substansiell regel. Spørsmålet er da hva bestemmelsen gjør i Grunnloven.
Under grunnlovsrevisjonen besluttet vi å ta inn en rekke menneskerettigheter i Grunnloven som ettertidens diskusjoner tyder på at var ment som politiske erklæringer snarere enn rettighetsbestemmelser. Mindre spissformulert virker det i alle fall åpenbart at lovgiverne har gitt domstolene et så stort spillerom til å drive rettsutviklingen videre at de har sagt fra seg muligheten til å påvirke utviklingen.
Dette fremstår som en beleilig løsning om man først og fremst er opptatt av symboler snarere enn den større samfunnsutvikling.
Globalisering
En annen side ved rettsliggjøringen er globaliseringen. Plutselig viser det seg at politikerne må forholde seg til helt andre spilleregler enn hva de selv har oppfattet å vedta.
Vindmøllene på Fosen og spørsmålet om trygdeeksport kan tjene som nylige eksempler på spørsmål hvor politikerne har ønsket å føre en politikk det viser seg de ikke har adgang til på grunn av folkerettslige- og internasjonale begrensninger.
Flere og flere norske rettsregler stammer i realiteten fra politiske prosesser i Brussel, Haag og andre utenlandske byer. Gjennom en overnasjonal rettsutvikling er Norges formelle suverenitet blitt sterkt redusert, slo Maktutredningen fast i 2003, og utviklingen har eskalert ytterligere siden den gang.
Den overnasjonale rettsliggjøringen gir enkeltpersoner økt adgang til å fremme sine interesser gjennom rettsapparatet, mens det representative demokratiets lovgivningsmyndighet blir svekket. Dette forsterker den utvikling som innebærer at forhold av betydning for norske interesser avgjøres av politiske og økonomiske aktører utenfor landets grenser. Velgerne oppnår mindre gjennom stemmeseddelen.
I EU-lovgivningen har blant andre Storbritannia påpekt de problematiske sidene ved den såkalte «Ever closer union»-tilnærmingen. I alle saker og henseender tolker domstolen spørsmålene som forelegges den på en måte som fører til en presedens for stadig tettere europeisk integrasjon. Færre og færre områder og saker blir nasjonale anliggende, i en evig karusell som spinner nærmere og nærmere unionisme.
Vil ikke medlemsstatene ha lovgivningen, som tilfellet var ved forslaget om en Europeisk grunnlov, innfører de tilsvarende regler via en ny traktat. I går var det Lisboa-traktaten, i morgen blir det en annen, men retningen er lik og utfallet det samme. Uavhengig av hva de folkevalgte i nasjonalstatene måtte mene om det.
De folkerettslige reglene er dessuten så skjønnsmessig utformet at det overlater domstolene stort skjønn til å tolke reglene. Dette fører ikke bare til en rettsutvikling anført av internasjonale rettsorganer, det fører til direkte rettsskapende virksomhet som forplikter medlemsland og traktatparter.
Den Europeiske Menneskerettighetsdomstolen (EMD) illustrerer dette tydelig. Skjønnsrommet de opererer med, gir dem all anledning i verden til å definere reglene etter eget forgodtbefinnende. Skjønnsutøvelsen blir med andre ord en slags selvstendig politisk agenda, som uomtvistelig må føre til en maktforskyvning i retning domstolen som blant andre Storbritannia nå er i ferd med å se seg lei på.
Dommerne i EMD fremstår tidvis som aktivister i kappe snarere enn uavhengige rettsanvendere, som jurist og rådgiver i Høyres stortingsgruppe Daniel Lyngseth Fenstad tidligere har påpekt.
Les også: Det finnes en kur mot fattigdom og boligkrise. La oss omfavne georgisme
Ny kurs
Summen av alle disse faktorene fører til en forflytning av makt vekk fra de nasjonale parlamentene, noe som har en stor kostnad for samfunnet. Gir det i det hele tatt mening å fortsatt gjennomføre nasjonale valg?
Avstanden til politikken blir større for de som var ment å styre den, og følelsen av medvirkning forvitrer. De fyndord og kjærlighetserklæringer vi øser over demokratiet i festtaler og jubileumsskriv, virker stadig hulere – når summen av alle valgene vi tar, ender opp med å flytte makten vekk fra der folket har plassert den. Og utviklingen mangler tilsynelatende motstemmer.
Det er et selvstendig poeng at lovene er gitt av befolkningen som reguleres av dem. Vi må leve med både retts- og politiske avgjørelser som ikke er i tråd med egne oppfatninger og prinsipper, vi må akseptere meningsmangfold og motstand. Lovene blir aldri perfekte, men de må være våre egne.
Løsningen er ikke å skrote alle internasjonale konvensjoner. Vi skal og bør samhandle og samarbeide med omverdenen, men vi trenger en ny kurs, preget av motstemmer, for å moderere en direkte udemokratisk utvikling.
En god start vil være å snevre inn skjønnsrommet som internasjonale rettsorganer i dag holder seg med. En annen vil være å sikre nasjonale myndigheter tydeligere adgang til å reservere seg mot internasjonalt gitte normer og regler. En tredje vil være en bevisstgjøring hos lovgiverne slik at de i større grad fremstår som nasjonale strateger enn medievennlige symboljegere.
Det er god grunn til å være kritisk til utviklingen, men løsninger finnes. Endringer som vel å merke må gjennomføres gjennom reform, ikke gjennom revolusjon.
Les også: Flere burde få øynene opp for trusselen World Economic Forum utgjør
